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完善農業綜合開發財政資金扶持方式問題研究

完善農業綜合開發財政資金扶持方式問題研究

國家農業綜合開發辦公室課題研究組

 

  農業綜合開發是由中央財政預算安排專項資金,帶動地方財政配套,吸引農民、企業、銀行及其他資金投入,對農業資源進行綜合開發利用的活動。現階段農業綜合開發的基本任務是:加強農業基礎設施和生態環境建設,提高農業綜合生產能力,保障國家糧食安全和其他主要農產品有效供給;推進農業結構調整和農業產業化經營,提高農業綜合效益,增加農民收入。國家立項實施農業綜合開發始于1988年,到2007年,正好實施了20個年頭。

  一、農業綜合開發財政資金扶持方式及主要成效

  (一)扶持方式

  1. 實行國家引導、配套投入、民辦公助、滾動開發的投入機制,多形式、多渠道籌集開發資金。具體來說,就是以財政資金投入為導向,中央財政、地方財政、農村集體和農民自籌資金、企業資金、銀行貸款以及外資等共同投入;采取財政補助、有償扶持、投資參股、貸款貼息等多種形式吸引民間資本、工商資本、金融資金等其它經過法定手續籌集的資金參與農業綜合開發。

  2. 合理確定農業綜合開發資金的投向。以省為單位,中央和地方財政資金原則上70%以上用于土地治理項目,30%以下用于產業化經營項目。根據各地的資源條件和比較優勢,對不同地區財政資金用于土地治理項目、產業化經營項目的投入制定了不同的比例,原則上糧食主產區、中西部地區用于土地治理項目資金的比例高于東部沿海經濟較發達地區。分區域看,中央財政農業綜合開發資金重點用于農業主產區特別是糧食主產區。同時,各地尤其是糧食主產區按照“盤活存量、保證增量”的原則,通過集中資金重點扶持糧食生產大縣等形式,加大對糧食生產大縣的支持力度。

  3. 采取有償與無償相結合的投入方式。原則上投入公益性的財政資金實行無償使用,投入非公益性的財政資金實行有償使用。根據各類項目公益性的大小,分別確定中央財政資金無償投入與有償投入比例。土地治理項目全部無償投入;產業化經營項目采取有償投入與無償投入相結合、財政資金投資參股和中央財政專項貼息三種投入方式。

  4. 明確農業綜合開發資金的使用范圍。土地治理項目的資金使用范圍主要包括:農田水利設施建設,改良土壤,修建農田機耕路,購置農業機械及配套農機具的補貼,草場圍欄、牲畜棚圈等。產業化經營項目的資金使用范圍主要包括:種植養殖基地建設,農產品加工項目,對基地的農戶進行技術培訓,農產品產地批發市場等。其他使用范圍包括:產業化經營經營項目貸款貼息、土地治理項目主要單項工程監理費、勘察設計費以及縣級農發機構項目管理費等。

   (二)主要成效

  1. 有效擴大了農業綜合開發投入規模。據統計,1988年-2006年,中央財政投入農業綜合開發資金868億元,帶動地方財政685億元、銀行貸款304億元、農民自籌及其他資金973億元用于農業綜合開發。農業綜合開發實施以來的19年中,共計投入資金2830億元。多年來的實踐證明,這種以政府為引導、農民為主體、社會各界廣泛參與的多元化投入機制,符合社會主義市場經濟體制要求和我國農業發展的客觀實際,是改革和完善我國農業投資體制的成功實踐,是確保農業綜合開發投入穩定增長的長效機制。

  2. 改善了農業生產條件,明顯促進了農民增收。 1988年-2006年,農業綜合開發共改造中低產田4.96億畝,項目區糧食畝產平均提高200-300斤,累計新增糧食生產能力862.68億公斤,為實現我國主要農產品從長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉變,做出了重要貢獻。同時,通過大力支持農業產業化經營,推進了農業結構的戰略性調整,明顯促進了農民增收。近幾年,通過實施產業化經營項目,每年帶動2200萬農民受益,年人均純收入平均比項目實施前增加510元。

  3. 保護和改善了生態環境,促進了農業的可持續發展。1988年-2006年,通過實施農業綜合開發,共新增農田林網防護面積3.16億畝,改良草原(場)4660萬畝,治理土地沙化面積148萬畝,實施小流域治理271萬畝。同時,積極支持中央有關部門組織實施太行山綠化、長江與黃河上中游水土保持等專項生態工程以及工礦廢棄地復墾等項目建設,為保護和改善農業生態環境、促進農業的可持續發展發揮了重要作用。

  4. 提高了農業綜合開發的科技含量,推動了農業科技進步。農業綜合開發在改進農業生產條件和農業生態環境的同時,大力推廣優良品種和先進適用的農業技術,尤其是發展節水灌溉和旱作農業,以及農產品貯藏、保鮮、加工等技術;積極開展農民技術培訓,提高農民素質,并實施了一批農業科技示范項目和農業現代化示范項目。這些“點面結合”的開發措施,既促進了項目區的農業科技進步,又為普遍提高我國農業發展的科技水平起到了示范帶動作用。

  我國農業綜合開發取得的成就,得到了黨中央、國務院的充分肯定。在2007年6月召開的本屆政府國家農業綜合開發聯席會議第二次會議上,回良玉副總理明確指出:“農業綜合開發是政府支持和保護農業的一種有效手段,是發展農業、繁榮農村、富裕農民的一項重大措施,是提高農業生產力、促進農業現代化的一個重要途徑。地方各級黨委、政府要把農業綜合開發放在農業、農村工作的重要位置,作為發展現代農業、推進新農村建設的有力抓手。”中央有關部門普遍認為,農業綜合開發資金是管理最為嚴格、投入效益最為明顯的專項支農資金之一。項目區廣大農民群眾盛贊農業綜合開發是為農民辦實事、辦好事的“德政工程”、“民心工程”。

  二、農業綜合開發財政資金扶持方式存在的主要問題

  (一)土地治理項目的扶持力度與建設高標準農田的要求相比,還存在一定的差距

  1. 投資標準偏低。回良玉副總理在第二次聯席會議上強調,當前和今后一個時期,農業綜合開發要大力支持高標準農田建設,努力把中低產田建設成為旱澇保收、高產穩產、節水高效的規范化農田。從全國各地區實際和調查情況看,現行中低產田改造投資標準與建設旱澇保收、高產穩產、節水高效的高標準農田要求相比,與發展現代農業的要求相比,仍有較大的差距。

  2. 科技投入不足。要充分發揮土地治理項目在提高農業綜合生產能力、增加農民收入方面的作用,必須解決農業科技進步中的薄弱環節,重點推廣優良品種以及配套的種養、節水灌溉、測土配方施肥等農業科學技術。同時,要加大對農民的科技培訓,提高勞動者素質,培養與建設現代農業要求相適應的新型農民。但目前土地治理項目中的科技推廣費僅占財政資金的8%,與現代農業發展的要求不相適應。

  3. 農民籌資投勞比例仍然偏高。由于我國純農戶的收入普遍較低,農村外出打工人員日益增多,很多地方成了名副其實的“空心村”,加上近年來農業綜合開發財政資金的增長幅度遠遠超過農民收入的增長幅度,致使土地治理項目的農民籌資投勞難度較大。雖然現行農民籌資投勞政策名義上實行了上限比例控制,不再硬性要求籌資投勞數額,但由于籌資投勞政策中存在達到上限比例予以優先立項扶持的要求,地方在實際執行過程中,上限控制比例也基本上成了必須達到的比例,這會在一定程度上影響農民參與農業綜合開發的積極性,不利于土地治理項目的實施。

  (二)產業化經營項目的扶持政策與現實要求相比,還有待進一步完善和創新

  1. 重點產業化經營項目立項門檻偏高。現行農業綜合開發有關政策規定,產業化經營項目扶持的重點是國家級、省級農業龍頭企業,扶持重點項目的財政資金要求在50%以上。一些處于成長階段的中小龍頭企業由于規模比較小或者還款能力比較弱,未能達到立項“門檻”,難以得到農業綜合開發資金的扶持。同時,現行農業綜合開發扶持農民專業合作組織的政策不明晰,種養大戶和農民專業合作社享受扶持政策存在困難。

  2. 有償資金存在償還風險。目前產業化經營項目的財政有償資金主要采取委托銀行放款或由財政部門與項目建設單位簽訂借款合同后直接放款兩種管理方式。從有償資金管理和回收情況看,委托銀行放款雖然解決了有償資金放款的合法性問題,但由于委托放款的責任主體還是財政部門,受托銀行不承擔貸款風險,有償資金回收風險依然存在。同時,農業龍頭企業與其它非農企業相比,不但遭遇自然風險的機率高,而且抵御市場風險的能力更弱。現行規定對產業化經營項目不論項目建設期長短、企業規模大小、經濟效益優劣等,有償資金投入比例和回收期限均實行一刀切政策,也增加了有償資金的回收風險。

  3. 無償資金使用范圍偏窄。目前產業化經營項目財政無償資金的使用范圍僅限于:項目可行性研究、初步設計或編制實施方案所需費用,新品種、新技術的引進、示范及培訓所發生的費用,部分必要的公益性基礎設施建設等。調查顯示,由于無償資金使用范圍的限制,致使一些輻射帶動能力強、與農戶建立起了緊密利益聯結機制的農產品加工和流通設施項目在項目建設中使用財政無償資金受到限制,影響了資金的及時撥付和資金使用效益。

  4. 投資參股管理辦法需進一步完善。投資參股經營試點過程中,由于受委托的國有資產運營機構基本不承擔財政投資參股資金的運營風險,國有資本退出機制也尚未完全建立,各級農業綜合開發管理部門仍需承擔最后的監管責任,投資參股經營項目管理難度較大,管理辦法需進一步完善。另外,為適應我國市場經濟改革和發展要求,財政改革的整體方向應該是逐步退出競爭性領域,轉為扶持社會公共領域;企業產權制度改革也要求國有資本盡可能的從競爭性領域徹底退出,為完善公司治理奠定股權結構基礎,促進現代公司制度的建立。在這樣的一種政策背景下,農業綜合開發財政資金在競爭性領域實行投資參股的方式也值得商榷。

  5. 貸款貼息的空間偏窄。按照目前的《農業綜合開發中央財政貼息資金管理辦法》,申請貼息資金的項目原則上只限于固定資產貸款項目,且中央財政只對落實固定資產貸款1000萬元以上5000萬元以下的部分予以貼息。實際執行中,大部分農業產業化企業往往是流動資金貸款額度較大,固定資產貸款額度較小。受貼息政策的限制,很多帶動能力強、市場前景好的農業產業化項目往往沒有資格申請貼息資金,影響了貼息政策的充分發揮。

  三、完善農業綜合開發財政資金扶持方式的思路和對策

  (一)完善財政資金扶持方式的總體思路

  財政資金扶持方式是農業綜合開發體制、機制和政策的重要內容。完善農業綜合開發財政資金扶持方式,既要從新時期我國農業綜合開發的任務出發,又要從現行我國農業綜合開發財政資金扶持方式存在的問題出發。完善財政資金扶持方式的總體思路是:牢固樹立和認真落實科學發展觀,圍繞社會主義新農村建設和發展現代農業的歷史任務,切實增加財政投入,積極引導社會投入;調整財政投入方向,優化財政投入結構;拓寬財政資金扶持范圍,提高財政資金扶持標準;強化科學化和精細化管理,體現民主決策;因地制宜,分類扶持,不斷提高財政資金的投入績效,促進農業綜合開發又好又快發展。

  (二)完善財政資金扶持方式的政策建議

  1.完善土地治理項目的財政資金扶持政策

  一是逐步提高土地治理項目的投入標準。目前,土地治理項目的中低產田改造全國平均畝投資標準平原地區為528元,丘陵山區為684元(含中央和地方財政資金、村群籌資投勞,下同)。這一投資標準與高標準農田建設和現代農業發展的要求還有較大差距。由于投資標準偏低,建設高標準農田的資金難以保障,農業綜合開發在現代農業建設和發展中的作用受到影響。建議按照建設“旱澇保收、高產穩產、節水高效”高標準農田的要求,較大幅度提高土地治理項目的投資標準,到2010年,逐步將全國平均畝投資標準由現在的平原地區528元、丘陵山區684元提高到平原地區1000元、丘陵山區1200元左右。

  二是加大土地治理項目科技推廣經費的投入力度。將土地治理項目科技推廣費占財政投入資金比例由目前的8%提高到10%--15%(可按不同地區分檔確定),同時完善科技推廣費使用管理辦法,突出資金扶持重點,省級集中安排的科技推廣費由目前不超過30%提高到不超過50%。重點支持良種、良法、良飼的推廣應用,搞好先進適用技術的組合配套,加強農民技能培訓,促進農業科技進村入戶。有條件的地區,可優先選擇與農產品生產基地及農戶利益聯結緊密的農業龍頭企業或農民專業合作社作為科技推廣項目的實施單位,依托涉農院校、科研院所、農技推廣服務機構等,將良種、良法直接推廣應用到農戶。

  三是完善農民籌資投勞政策。進一步降低群眾籌資投勞比例的上限規定。同時,通過以獎代補、拍賣產權等方式,引導和鼓勵受益農戶、工商企業、農民專業合作組織和種養大戶等投資農業綜合開發項目建設。要通過改善農業生產條件、調整農業結構等方式,進一步激發廣大農民投入特色優勢農產品基地建設的積極性。

  四是開展土地治理項目“先建后補”試點。由于土地治理項目從項目申報、考察評估、下達投資控制指標、編制工程設計和項目計劃、上報審批到計劃批復,一般需要近一年時間,而且每年5月份計劃批復后組織項目實施的時間與農業自然生產季節存在一定沖突,影響項目建設進度。因此,建議對符合條件的項目,允許開發縣在國家農發辦項目計劃批復之前先行組織項目實施,實行“先建設、后補助”。

  2.完善產業化經營項目財政資金扶持政策

  一是從財政資金總量上逐步降低有償資金的比例。農業綜合開發產業化經營項目投資大,財政有償資金使用期限較長。但農業龍頭企業特別是中小龍頭企業大都屬于種植業、養殖業及其相關的農產品加工企業、產地批發市場等,由于自身的弱質性,一旦遇到市場風險和自然風險,不但無力歸還有償資金,還可能引發一些社會問題。因此,建議從財政資金總量上逐步降低財政有償資金的比例,提高財政無償資金比例。

  二是適當降低重點產業化項目立項“門檻”,加大對中小龍頭企業的扶持力度。中小龍頭企業在農業產業化經營中起著重要的作用,是農業產業化經營的重要載體和生力軍。因此,要把支持中小龍頭企業作為公共財政支持產業化項目的重要對象。建議適當降低重點產業化經營項目的立項條件,進一步加大對輻射帶動作用強、正處于成長型中小龍頭企業的扶持。

  三是進一步拓寬財政無償資金扶持范圍。特別是要加大對企業科技創新和品牌建設的支持力度,支持龍頭企業建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的農產品種養、加工技術創新體系,大幅度提高科技對農產品種養業和加工業的貢獻率。建議在現有扶持范圍的基礎上,將農產品質量安全建設,養殖基地生產設施、疫病防疫設施、廢棄物處理及隔離環保設施,農產品產地批發市場、儲藏保鮮項目所需的設備購置安裝及交易場所建設等納入扶持范圍。或者不再具體劃分產業化經營項目財政有償、無償資金的使用范圍,只將產業化經營項目現有建設內容和增加的建設內容納入產業化經營項目財政資金的扶持范圍即可

  三是完善財政投資參股經營項目管理辦法。如前所述,農業綜合開發財政資金以國家資本的形式在競爭性領域實行投資參股的方式值得認真商榷,目前不宜再擴大試點范圍,而應將注意力更多地放在總結經驗和加強管理上,進一步規范和完善管理辦法,確保財政資金安全有效運行。要進一步嚴格立項程序,選好投資參股企業和項目;要通過引入競爭機制選擇資產運營機構實行授權經營,加強對參股企業和項目的監管和控制,實施跟蹤問效;要根據參股企業和項目的實際情況,選擇優先股作為投資參股方式,以達到有利于參股企業發展和保障財政資金安全運行、降低管理成本、提高資金使用效益的目標。同時,在投資參股經營項目建成并正常運轉后,財政投資參股資金形成的國有股權應按照市場經濟原則適時退出。

  五是加大財政貼息資金扶持力度。財政貼息的特點和優勢是可以用相對少量的財政資金引導大量的信貸資金投入農業綜合開發,而且可以充分利用金融機構出于自身資金安全考慮對貸款項目的監管。建議進一步增加產業化經營項目的財政貼息資金規模,并將企業流動資金貸款納入貼息范圍,吸引更多的工商資本和銀行貸款投入農業綜合開發。在扶大扶強的同時,也要兼顧對中小龍頭企業的扶持,使一定的財政貼息資金扶持更多的企業,帶動更多的農產品基地建設和農民增收致富,提高財政貼息資金的政策效應。

  六是支持農業信用擔保。在加大農業綜合開發對產業化經營項目支持力度的同時,如何使更多的中小龍頭企業、農民專業合作社以及種養專業大戶得到農業綜合開發資金的支持,也是各級財政部門和農發機構高度關注的問題。為了在更大范圍和更大規模上對產業化經營項目予以支持,建議在現行扶持政策的基礎上,創新產業化經營項目扶持方式,安排一部分財政有償資金,通過農業信用擔保公司運作,以幫助申報項目的企業獲得金融機構的貸款支持,引導更多的信貸資金用于項目建設和生產經營,使財政資金起到“四兩撥千斤”的作用。

  3.完善對農民專業合作經濟組織的扶持政策

  一是界定扶持范圍和扶持重點。凡經過相關部門登記注冊,有完善的內部管理體制和運行機制,經營服務實力和輻射帶動能力強,主導產品市場前景好、效益高,基地面積平原地區在5000畝以上、丘陵山區1000畝以上,或主導產業產值達5000萬元以上的規范化農民專業合作社,均可列為農業綜合開發項目的扶持對象。重點扶持當地優勢農產品基地建設、農業科技推廣、農產品加工和流通設施、農業社會化服務體系建設等。

  二是完善資金扶持方式。允許具備條件的農民專業合作組織單獨申報土地治理項目;適當降低農民專業合作組織申報產業化經營項目的立項條件,并實行財政補助方式,補助金額一般不超過項目實際投資總額的30%;開展委托持股試點,對符合條件的產業化經營項目適當提高財政無償資金扶持比例,將增加的無償資金轉為投資參股資金并量化到農戶,在明晰資金所有權的基礎上,通過農民專業合作組織代表社員參股龍頭企業經營,并按照“同股、同權、同利”的原則,參與龍頭企業的利潤分配,使農民在產業化鏈條的終端環節分享利潤;開展扶持農機合作社試點,在不改變土地承包權和收益權的基礎上,鼓勵農民組建農機合作社,實行股份制管理,通過機械化帶動農業規模化、標準化、優質化和產業化,提高農業勞動生產率。

  4.進一步創新農業綜合開發機制

  一是創新兩類項目有機結合的開發模式。緊緊圍繞區域主導產業發展需要,統籌安排高標準農田建設和產業化經營項目。堅持“圍繞產業扶龍頭、圍繞龍頭建基地”的產業化經營思路,積極支持各地開展高標準農田建設與產業化經營項目有機結合的試點工作。高標準農田建設要圍繞有利于為龍頭企業建基地、提供生產原料來安排,產業化經營項目建設要能帶動農民進行高標準農田建設、改善農業生產基本條件。逐步完善“政府推動、市場化運作、龍頭企業帶動、農民參與”,土地治理項目與產業化項目有機結合、相互促進的開發模式。

  二是引導和促進財政支農資金的整合。在中央和地方各級財政增加農業綜合開發投入的同時,各級政府要積極引導和促進各類財政支農資金的整合。農業綜合開發要充分發揮自身所具有的綜合性、區域性和按項目進行管理的特點,充分利用資金和項目優勢,發揮綜合協調功能,主動搭建財政支農資金整合平臺,在省域和縣域范圍內統籌安排農業綜合開發資金與農業發展、生態建設、土地整理、扶貧開發、農村中小型基礎設施建設等其他支農資金,避免重復投資、重復建設,提高項目區的建設標準和財政支農資金的整體使用效益,更好地服務新農村建設和現代農業發展。

  三是建立科學規范的績效評價制度。要制定科學、合理、規范的農業綜合開發績效評價內容、方法和指標體系,除了采用經濟、技術指標外,還應當采用一些輔助方法,如公眾評判法、綜合因素法、最低費用法等,力爭做到科學、客觀、公正。要建立有效的績效評價制度,在搞好項目檢查驗收的基礎上,積極開展項目建設與運行情況的后評價工作,對項目的立項決策、建設目標、設計施工、竣工驗收全過程進行系統和綜合的分析;對資金籌措、撥付使用、資金核算和縣級報賬制進行全面的審查評論;對項目產生的經濟、社會和環境等方面的效益和影響進行客觀全面的績效評價。真正建立起以績效評價結果為導向的農業綜合開發資金分配和投入機制。



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