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路子新 步子快 效果好 ——關于引導支農資金統籌支持新農村建設試點項目的調查

路子新 步子快 效果好
——關于引導支農資金統籌支持新農村建設試點項目的調查

國家農業綜合開發辦公室調研組

  

  2007年國家農業綜合開發辦公室啟動了“農業綜合開發引導支農資金統籌支持新農村建設試點項目”(以下簡稱“新農村試點項目”)。新農村試點項目一經推出,就得到了地方黨委政府和農民群眾的熱烈歡迎。目前新農村試點項目開局良好,進展順利,初步探索出一條以農業綜合開發為平臺,整合各項支農資金,從生產領域入手統籌推進新農村建設的新路子。

  一、探索更好更快地推進新農村建設的新路子

  (一)為什么要搞新農村試點項目

  從推進新農村建設的全局來看,各地各部門都有進行探索的責任。中央關于新農村建設的大政方針已定,如何采取更加直接、明確、有力的措施貫徹落實中央精神,確保新農村建設開好局、起好步、取得實效、凝聚民心,是擺在地方各級黨委政府和中央有關職能部門面前的重大而緊迫的任務。面對新課題,只有試點先行、探索模式、積累經驗、逐步推廣才是正確的選擇。選擇部分縣(市、區)開展試點,培育一批做得實、學得了、推得開的示范典型,可以為不同資源條件、不同發展水平的地區開展新農村建設提供經驗,并引導各地圍繞生產發展、農民增收的正確方向扎實開展新農村建設。

  從財政的角度看,有利于提高財政資金支持新農村建設的總體效益。目前財政支農資金使用比較分散,目標多元化、管理多部門,猶如胡椒面似的撒向各地,難于形成合力。其結果是大事難辦成,小事重復做。為破解這一難題,必須要大力推進支農資金整合。但是,資金整合并不是一件容易的事,關鍵是缺乏主導力量和整合平臺。一些地方的實踐表明,農業綜合開發具有區域性、綜合性、持續性的特點,能夠在縣域范疇內集中資金辦大事,為其他支農資金發揮作用提供項目平臺和產業平臺。通過實施新農村試點項目,農業綜合開發搭平臺,其他資金來唱戲,既可以有效地協調整合支農資金,從而把有限的支農資金花好、花出效益來;又可以治理一片,成效一片,扶持一個產業,富裕一方農民,提高財政資金支持新農村建設的總體效果。

  從農業綜合開發來看,可以進一步加強開發主業、提升開發水平。1988年以來,農業綜合開發始終以提高農業綜合生產能力、促進農民增收為根本任務,取得了實實在在的成績,受到了方方面面的廣泛贊譽。黨中央國務院領導同志多次高度評價過農業綜合開發。但我們也清醒地認識到,目前農業綜合開發的力度、深度和廣度,與建設新農村的客觀要求和主要任務相比,還存在不相適應的地方。農業綜合開發立足原有工作基礎積極開展新農村試點,就是既堅持根本任務和行之有效的做法,又適應新形勢的需要,深化主業的內涵,拓展主業的外延,提升開發的水平,增強服務新農村建設的能力。

  (二)農業綜合開發有什么優勢

  符合中央關于新農村建設的總體要求,保證新農村建設沿著正確的方向前進。中央領導同志多次強調,不能把新農村建設簡單地理解為新村莊建設,而是要把生產發展、農民增收作為新農村建設必須長期堅持的中心任務。長期以來,農業綜合開發所做的工作就是新農村建設要做的事,而且是新農村建設的核心內容。農業綜合開發實施新農村試點項目,既能緊扣新農村建設的中心任務,又能夠發揮“山水田林路村綜合治理”、“農林牧副漁綜合開發”的優勢,取得經濟、社會和生態方面的綜合效益,使新農村建設沿著正確的方向推進。

  農業綜合開發走出的路子,可供許多地方新農村建設參考。農業綜合開發在實踐中積累了一些做法和經驗,如堅持從生產領域入手,按照區域進行綜合治理,圍繞產業實施綜合開發;堅持綜合性的開發方式;堅持突出重點搞開發;堅持以農民為主體;堅持投入的長效機制;堅持把改革創新作為推動工作的主要動力;堅持健全制度和強化管理,確保項目建設質量和資金使用效益;堅持各部門各方面密切協作的管理體制。這些做法和經驗,對于各地開展新農村建設具有重要的借鑒意義。

  農業綜合開發精干高效的干部隊伍是新農村試點項目的有力保障。目前,農業綜合開發已經在全國2136個縣(農場)建立了上下銜接、運轉有效的辦事機構,有一支素質較好、戰斗力較強的干部隊伍。農業綜合開發辦事機構人員少、運行成本低,能夠保障資金主要用于新農村建設。農發戰線的同志長期在當地農村地區摸爬滾打,了解本地農村的具體情況,與農民群眾結有深厚的感情,既熟悉財政工作,也熟悉農業和農村經濟工作;既懂財務管理,也懂項目管理。這支隊伍是新農村試點項目可以依靠的有生力量。

  基層干部群眾熱切希望農業綜合開發在新農村建設中發揮更大的作用。長期受益的基層干部群眾希望農業綜合開發在新農村建設中更加有所作為,項目區應該盡快建設成為新農村建設的先行區和示范區。從地方的實踐看,各地的農業綜合開發辦事機構已經著手開展新農村建設的示范、試點和探索工作。許多地方政府把農業綜合開發作為本地新農村建設的重要抓手,將新農村建設的示范地點安排在農業綜合開發項目區。還有一些地方政府直接將當地的農發辦和新農村建設辦公室合二為一,明確賦予農業綜合開發領辦新農村建設工作的職能。

  (三)新農村試點項目是如何設計的

  在目標定位上突出農業綜合開發特色。充分發揮農業綜合開發在新農村建設中的先鋒隊和生力軍作用,研究探索不同地區農業綜合開發推進社會主義新農村建設的模式,把示范區打造成為糧食生產的核心示范區,優勢特色產業的核心示范區,公共財政支持新農村建設的核心示范區,農業綜合開發改革創新的試驗區,鄉風文明、管理民主、生態優美的和諧農村示范區。具體目標定位在四個方面:農民生產生活條件明顯改善;產業化經營水平顯著提升;農民收入持續增加;和諧農村呈現雛形。

  在區域布局上突出以糧食主產區為重點。著眼全局,兼顧不同區域農村經濟社會的不同發展階段,按照高標準、嚴要求、少而精、重示范的原則,合理布局新農村示范區。在“十一五”期間全國安排建設100個新農村試點項目。黑龍江、吉林、河南等13個糧食主產省(區)是確保國家糧食安全的重要基地,也是農業綜合開發支持新農村建設的主戰場,該區域計劃設立60個新農村試點項目,是區域布局的重點。

  在建設內容上突出“四項示范”。農業綜合開發主要從生產領域入手,緊緊圍繞新農村建設的總體要求,重點做好“四項示范”:加強農業基礎設施建設,提高農業綜合生產能力,為發展現代農業、保障糧食安全作出示范;圍繞區域優勢主導產業搞開發,為推進農業產業化經營作出示范;加強農村生態和環境建設,為改善村容村貌作出示范;推動科技進步,提高農民素質,為培育新型農民作出示范。

  明確扶持政策。國家農發辦對新農村試點項目有六條扶持政策:一是適當加大投入力度。每個試點項目連續三年進行扶持,每年投入中央財政農業綜合開發資金不低于500萬元。二是適當提高建設標準。試點項目的畝投資標準(包括中央財政資金、地方財政配套資金和農民籌資投勞)提高到1000元。三是試點項目所在區域申報的產業化經營項目,同等情況下優先扶持。四是積極扶持試點項目所在區域的農民專業合作組織。五是加大科技投入力度。六是優先安排試點項目承擔農業綜合開發試點工作。

  不脫離現行項目管理程序。新農村試點項目還不是一類獨立的項目,各地在全省(自治區、兵團、農墾總局)土地治理項目計劃中單獨反映試點項目建設內容。新農村試點項目不搞終身制,實行動態管理,不能承擔示范任務的縣(市、區)要及時退出。新農村試點項目的建設期為3年,一次審定總體規劃,分年實施。試點項目的資金嚴格按現行政策規定使用,嚴格實行“三專”管理和縣級報賬制,并按現行項目管理程序進行管理。

  二、新農村試點項目進展順利并取得初步成效

  (一)首批新農村試點項目開局良好

  經嚴格選項,2007年農業綜合開發首批選擇河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、河南、山東、江蘇、江西、安徽、湖北、湖南、廣西、四川、云南、甘肅、新疆、新疆生產建設兵團、黑龍江省農墾總局共20個單位的43個縣(市、區、農場)實施新農村試點項目。通過引導支農資金統籌建設社會主義新農村的有效模式,產生了巨大的統籌聚集效應,將試點地區新農村建設推向了一個新的階段。

  新農村建設涉及生產、生活等方方面面,是一項系統工程,單打獨斗都是不行的,必須要方方面面的配合,形成合力,才能實現。農業綜合開發既有區域經濟綜合功能,又有穩定的資金投入,更有比較完備的項目管理體制,以農業綜合開發新農村試點項目為平臺整合資金是完全可行的。2007年新農村試點項目計劃總投資為5.59億元,其中:投入中央財政農業綜合開發資金2.35億元,吸引地方財政配套資金1.22億元,引導農民籌資投勞1.47億元,整合水利、林業、衛生、農機、交通等支農資金0.55億元。從各地反饋的情況看,資金整合的力度更大,效果更加理想。

   (二)試點地區新農村呈現雛形

  統籌推進新農村建設。江西省高安市按照統籌推進的思路開展工作,實現了“三增三減三提高”。“三增”:即增加了耕地面積,增加了糧食產量,增加了農民收入。“三減”:即減少了耕作成本、減輕了勞動強度、減少了水利糾紛。“三提高”:即提高了抗災能力,提高了農民的生活質量,提高了民主化管理水平。如今,項目區已建立了完善的灌溉、排澇、防洪體系,制約農業生產發展的澇災和漬害已得到根治,抗災能力大大增強。項目區內的村莊通過實施“三清三改”,道路寬了、衛生好了、環境變美了。以前的村莊,每逢下雨,村里就到處散發著豬牛糞的惡臭,村民外出無不要穿上厚重的高筒靴,現在通過新農村的建設,取而代之的是統一建設的豬牛舍、綠地和水泥路,路旁、房前屋后栽植了果樹。除了生活環境的變化外,村里民主管理的氣息濃了,村里不僅成立了村民理事會、果業協會和用水協會,還有衛生監督管理員,所有事務都由群眾代表大會民主決策、有序管理。

  為新農村建設提供產業支撐。新農村建設的重點和難點都在于新產業的培育。產業培育周期長,風險大,因此一些地方就刻意在改變村容村貌上下功夫,有意無意地忽視產業的培育和發展。但是產業確實太重要了,有了好產業,就等于為農民開辟了能夠持續增收的穩定渠道。農業綜合開發新農村試點項目迎難而進,著力在促進區域優勢特色主導產業上下功夫。安徽省阜南縣圍繞項目區蔬菜產業的發展,積極扶持蔬菜批發大市場建設和金亮食品有限公司。黑龍江農墾總局兩個新農村試點項目發揮耕地集中連片,生態環境良好的優勢,傾力打造優質、有機糧食產業。圍繞北大荒米業、九三油脂等產業化龍頭企業,在兩個項目區建立優質水稻基地和優質大豆基地,為企業提供優質生產原料,同時與龍頭企業建立訂單,按單品種種植、單品種收購,初步建立了龍頭企業與農戶的利益連接模式,實現了企業增效、農戶增收的目標。長期以來,農業綜合開發為江西省優勢產業的發展打下了堅實的基礎,新農村試點項目繼續圍繞這些產業做大做強。南昌縣國旺現代農業示范園,通過農業綜合開發的扶持,使原來撂荒的一萬多畝土地重現活力,現已種植水稻9000畝,養殖水面4300畝,飼養蛋鴨10萬羽,年實現產值5350萬元,創利稅823萬元,帶動農戶2300余戶,帶動農民增收1200萬元。

  培育新型農民。山西省曲沃縣在項目實施中認識到,發展蔬菜產業,關鍵是培育新型農民,讓農民認識自我,認識本地發展潛能,努力開發具有本地特色的產品。基于這一認識,縣農發辦不斷創新培訓形式,豐富培訓內容,提高培訓效果。首先,一改過去的單純說教,為專家授課培訓與現場指導操作相結合,對生產操作規程,按農時季節逐項進行分解,制定出《技術操作一覽表》,下發到農戶,使農民對如何生產一目了然,照著去做,按標準進行。其次,結合市場需求,不斷補充和增加培訓內容,并建起了龍頭企業、蔬菜合作社、棚區小組三級培訓網。目前已累計舉辦蔬菜專業培訓班達20余期,受訓人數2.63萬人次。第三,由技術人員牽頭,建立田間管理檔案,詳細記錄生產的全過程,幫助菜農掌握了從土地到餐桌全過程質量監控的技術要領。

  (三)項目建設得民心

  得民心的關鍵是解決了農民最關心的問題。吉林省新農村試點村項目向國家申報立項前,專門對試點村的100戶農民進行了深入細致的“問卷”調查,從調查的情況看,群眾最想辦的是四個方面的事:一是設施建設。目前農民最急需解決的是田間道路建設、打井等田間水利設施、水利骨干工程、農業機械化配套建設等問題,分別達到抽樣調查總數的93%、83%、69%、54%;二是結構調整。農民群眾對種植業、養殖業基地建設比較認可,達到抽樣調查總數的48%;三是科技培訓。農民對農業技術培訓、農村基礎教育、良種繁育及推廣、勞動力轉移及技術培訓的認可程度分別達到抽樣調查總數的62%、57%、55%、33%。四是改善環境。農民迫切需要解決村屯道路建設、沼氣等農村清潔能源建設、人畜飲水設施建設、村民住房建設、人畜分離設施建設、廁所改造等農村人居環境建設問題,分別達到抽樣調查總數的93%、54%、52%、43%、24%和26%。吉林省新農村試點項目充分考慮了農民的真正需要。

  三、項目建設中值得關注的做法和經驗

  (一)形成新農村建設的總體合力

  新農村建設是一個系統工程,必須充分調動各個部門的積極性,集聚各方力量,形成建設合力。因此,整合決不是簡單的資金整合,而是包括資金、技術、人才在內的各方積極性整合。新農村試點項目在這方面有一些好的探索。

  用政府行為代替部門行為,形成領導合力。43個新農村試點項目都成立了由縣委、政府主要領導為組長,分管領導為副組長,各涉農部門領導為成員的領導機構,并設立了高效精干的辦事機構,負責對新農村建設統一規劃、指揮、調度和協調。如江西省高安市成立了由市委書記任第一組長,市長任組長的農業綜合開發新農村試點項目領導小組,下設辦公室,由市農發辦主任擔任辦公室主任并同時兼任市新農村建設辦公室常務副主任。根據項目建設內容和主要任務明確分工,分別負責抓好項目申報、審批、設計把關、產業建設、維護秩序、督查、考核、宣傳和精神文明建設等工作。高安市還建立了績效考核獎懲制度,定期對各成員單位工作開展情況進行考核排位,對工作不力、推諉扯皮、造成不良社會影響或影響示范區建設的單位和個人,嚴肅追究責任。這種做法,極大地調動起了各部門真抓實干的積極性,使新農村建設由單一的部門行為上升為政府行為,使政府掌握的資源真正在農村優化配置。

  用規劃藍圖整合支農涉農各方項目,形成目標合力。為使新農村建設科學有序進行,各地對新農村試點項目建設進行科學全面的規劃,確立新農村試點項目建設的總體目標、基本原則、基本思路、分步實施的具體方案以及項目建設布局和主要建設內容。如江蘇省兩個新農村試點項目規劃,包括了農田基礎設施建設規劃,發展優勢主導產業的規劃,科技扶持計劃,村莊整治規劃。根據各涉農部門項目資金性質和要求,將任務分解落實到各相關部門和規劃項目,明確責任和目標。由此,各部門能夠圍繞規劃心往一處想,勁往一處使。

  以農業綜合開發為平臺,形成資金合力。引導支農資金統籌支持新農村建設,關鍵在于資金的整合。各地新農村試點項目基本上是以農業綜合開發作為構建統籌推進新農村建設框架體系的基本平臺,即:以農業綜合開發新農村試點項目區為新農村建設試點區;以農業綜合開發機構為統籌推進新農村建設骨干力量;運用農業綜合開發理念,推行山水田林路村莊綜合治理,產業、培訓及各項社會事業配套發展的綜合建設模式;借鑒農業綜合開發管理制度,按照“渠道不亂、用途不變、優勢互補、各盡其力、各記其功”的原則,改變過去“撒胡椒面”的做法,整合各部門支農資金,集中力量辦大事,“各炒一盤菜,共做一桌席”。

  四川簡陽、邛崍等地新農村試點項目還探索了“多層次整合”的模式。簡陽市項目三年計劃總投資33304萬元(相當于試點項目農發財政資金的15倍),2007年投資16570萬元(相當于試點項目農發財政資金的22倍)。為什么農發資金能夠實現“四兩撥千斤”?讓我們以2007年資金構成為例來算一筆賬:第一個層次是農業綜合開發自身的整合,即土地治理項目與產業化經營項目緊密結合,統籌兼顧了基礎設施建設與產業培育的發展目標。第二個層次是以農業綜合開發項目區為平臺整合其他項目財政資金,共整合2520萬元。第三個層次是以財政資金為平臺整合社會資金。財政資金的強力注入激發了企業、農民投資創業的積極性。2007年項目區群眾和企業投資7560萬元,并利用銀行貸款資金3970萬元。

  (二)從生產領域入手統籌推進新農村建設

  提起新農村建設,人們首先聯想到的是村莊建設和環境整治,是一排排嶄新的農舍。這無疑是新農村建設的重要內容和最直觀的體現。但更重要、更本源的內容,是發展農村新產業、增強農民經濟實力,欠發達地區尤其要在這個方面下功夫。在新農村建設諸多內容中,發展生產顯然是中心的任務,而實踐表明,發展農業優勢產業是促進生產發展最佳切入點。只有產業發展了經濟才能發展,才有能力建設新村莊,才有條件實現生活寬裕。因此,在統籌推進新農村建設中,必須緊緊抓住發展生產、培育優勢產業這個重點。而就其一個縣而言,要加快農業優勢產業發展,又必須科學地選擇1個?2個最具優勢的農業產業作為主攻對象,把分散、有限的力量集中整合起來,進行連續不斷地投入和開發,才能大見成效。江西省這些年農業綜合開發支持優勢產業發展成效明顯,在很大程度上得益于改變了過去那種開發目標多元化,投入資金分散化的做法,按照集中力量辦大事思路,大力推行一縣擇優選擇一業進行連續集中開發的策略,實現了由項目開發向產業開發轉變。

  生產發展是硬骨頭,農業綜合開發敢啃能啃。但是,僅有生產發展是不夠的,而是要統籌推進新農村建設。各地新農村試點項目在這方面也有一些探索。主要是圍繞建設目標,在農業綜合開發現有政策框架內,把提高農業綜合生產能力與增加農民收入結合起來;把改善農業生產條件與改善農村生態環境結合起來;把農業生產設施建設與農村生活設施建設結合起來;把推進農業科技進步與鄉村文明新風建設結合起來;把完善“民主開發”機制與促進農村民主管理結合起來。

  (三)在機制體制創新上下大功夫

  各試點地區嚴格按照農業綜合開發項目管理有關規定,規范操作。同時,結合各地新農村建設實際,解放思想,開拓創新,探索出許多行之有效的運行機制。比如四川省簡陽市項目探索實施的“六方合作”機制。具體運作模式是:“金融機構+擔保公司+飼料企業+種畜場+肉食品加工企業+協會農戶”。簡陽市壇罐鄉南堰村,素有養豬的習慣,但傳統的養豬模式并沒有給農民帶來多大的實惠。實現“六方合作”后,給南堰村養豬戶帶來了可觀的經濟效益。全村有208戶加入養豬協會,當年全村共出欄肥豬1.65萬頭,產值達5000多萬元,獲得純利潤500多萬元,人均純收入增加2000多元。

  邛崍市新農村試點項目以勞動力、土地、資金等生產要素入股,物權化農民的土地承包經營權,形成利益聯結機制。河南省許昌市運用利益引導機制激發農民自覺自愿籌資投勞。更多地采用補貼和補助的方式進行投入,引導農民對直接受益的公益設施建設投工投勞。群眾有積極性的優先扶持,沒有積極性的就暫時不支持。推行“先建后補、邊建邊補”的補助申報機制,實行以獎代補,多建多補,不建不補。

    農業綜合開發支持新農村試點項目雖然取得了比較好的效果,但由于剛剛起步,尚處于探索階段,通過調查及地方反映也發現了一些值得注意和探討的問題,比如新農村試點項目建設的力度還要加大,相關政策需要進一步明確。針對這些問題,國家農發辦將一步加強工作力度,集中力量逐步完善相關政策。



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