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大力扶持糧食主產區建設高標準農田 為保障國家糧食安全做出更大貢獻

大力扶持糧食主產區建設高標準農田
為保障國家糧食安全做出更大貢獻

國家農業綜合開發辦公室調研組

  

  黨的十七大報告提出,“解決好農業、農村、農民問題,事關全面建設小康社會大局,必須始終作為全黨工作的重中之重”,要“加強農村基礎設施建設”,“增強農業綜合生產能力,確保國家糧食安全”。

  為了認真貫徹落實黨的十七大精神,精心謀劃2008年農業綜合開發工作。2007年11月20-28日,我們赴河南、安徽兩省,就如何加強高標準農田建設,增強農業綜合生產能力,確保國家糧食安全進行調研。現將有關情況報告如下:

  一、從河南、安徽糧食生產連年豐收看農業綜合開發的作用

  1996年、 1998年和1999年,我國糧食產量曾經突破1萬億斤,相隔年七年后,2007年重新邁上1萬億斤臺階,其中河南、安徽兩省生產了1619億斤,占全國的六分之一強,為確保國家糧食安全做出了重要貢獻。這是多種因素共同作用的結果,農業綜合開發在其中發揮了不可忽視的作用。

  (一)河南農業綜合開發打造糧食生產核心區,促進了糧食生產一年一個新臺階。2004年以來,河南糧食產量一年一個臺階,連續從800億斤、900億斤,躍到1000億斤,今年達到1039億斤。河南糧食產量占全國1/10強,小麥產量占全國1/4強。目前全國每2塊方便面有1塊產自河南,每3個速凍水餃有1個產自河南。河南從全國的大糧倉變成了大廚房,不但保證了近一億人的吃飯問題,每年還調出200多億斤糧食,雖然糧食調出率在全國不是很高,但養活本省近1億人,就是為國家糧食安全做出的較大貢獻。

  近三、四年是河南農業綜合開發支持糧食生產力度最大的時期,也是河南糧食打破“兩年增產必有一年減產”歷史怪圈的時期,這不是巧合,兩者之間有著一定的因果聯系。2005年初以來,河南省委、省政府選擇24個農業綜合開發重點縣,集中全省70%的土地治理資金,連續投入,規模開發,建設高標準基本農田,強力打造糧食生產核心區。

  從近兩年的開發成效看,今年24個重點縣全年糧食總產量達到412億斤,占全省1039億斤的39.7%,比上年增產27.6億斤,占全省糧食增產28億斤的98.6%。經過兩年開發的183.5萬畝項目區,糧食平均畝產1030斤,比全省平均畝產740斤高290斤。

  (二)安徽農業綜合開發集中投入糧食主產縣,為大災之年奪取糧食豐收做出了貢獻。2007年安徽省遭遇了嚴重的自然災害,南部發生強暴雨、龍卷風等重大災情,淮河發生全流域洪災,在全省災情十分嚴重的情況下,全省糧食產量達580億斤(比2006年增產8億斤),創出歷史新高,在大災之年奪取了糧食豐收。

  這是對安徽近幾年來集中資金支持糧食主產縣取得成效的最好檢驗。從2004年起,安徽省推出重點開發制,全省集中農業綜合開發土地治理項目50%的資金,投入到22個糧食主產縣,占開發縣數25%,使糧食主產縣的投入達到平均水平的2倍以上。四年來,重點開發縣總投入達9億元,占土地治理總投入的40%以上,新增綜合生產能力3.6億斤,占項目區同期新增綜合生產能力近50%。

  我們在與安徽省直農口部門座談時,有關部門的負責同志認為,農業綜合開發著力加強農業基礎設施建設,改善農業基本生產條件,對于穩定發展糧食生產,具有既管當前又管長遠的重要作用,如果沒有農業綜合開發多年建設積累的農田抗災能力,像安徽今年的大災年景,最多也就是一個平產年,不可能出現一個豐產年。

  二、河南、安徽通過農業綜合開發增強糧食綜合生產能力的主要做法和經驗

  (一)地方黨政領導重視,把加強農業綜合開發作為發展糧食生產的重要手段。領導重視,是農業綜合開發發揮作用的前提。2004年6月,溫家寶總理在武漢召開的中部六省省長座談會上指出,無論經濟發展多快,都要保住中部六省這個中國的“糧倉”。為了保住“糧倉”的地位,河南、安徽兩省更加重視農業綜合開發,河南省委、省政府決定把集中農業綜合開發資金支持產糧大縣發展作為省政府的重點工作、重點工程,一把手省長親自抓,主管省長重點抓;安徽省委、省政府出臺了《關于進一步加強農業綜合開發工作的意見》,明確提出農業綜合開發要圍繞糧食安全,加大對糧食主產區的投入,建設優質糧生產基地和糧食加工基地。兩省的重視沒有停留在口頭,而是很好地落實在具體行動上。河南地方財政近幾年都能按照政策足額落實地方財政配套資金,同時省級財政每年還專項安排2000多萬資金,支持糧食核心產區建設;安徽省本級財政配套資金由2005年的21600萬元增加到2007年的26300萬元,年均增長達10.34%。

  (二)下決心實行開發縣輪換制度,集中資金辦大事,突出重點搞開發。河南、安徽都是最早實施農業綜合開發的省份,開發縣基數大。河南省現有開發縣121個,占全省158個縣(市、區)的76.6%,安徽省現有84個開發縣,所有的農業縣100%都是開發縣。過去,一旦列入開發縣,年年有投入,縣縣搞開發,資金分散,效益不高,談不上建設高標準農田。河南從2005年開始,連續3年集中全省70%的農業綜合開發土地治理項目資金,投入到24個重點縣,每縣每年開發4萬畝,3年完成12萬畝高標準農田建設任務。安徽集中全省土地治理項目50%的資金,選擇22個小麥、水稻生產大縣,進行集中投入開發,2004—2006年三年,累計投入財政資金7.5億元,建成旱澇保收、高產穩產、節水高效的高標準農田185萬畝,新增糧食綜合生產能力6.4億斤,占同期全省農業綜合開發新增糧食生產能力的65%。集中投入必然涉及開發縣的既得利益調整,是一項難度很大的工作,兩省農發部門在省委、政府強有力的支持下,下決心實行輪換開發機制。河南省創新了重點開發縣“能進能出”和一般開發縣輪休的機制,2007年24個重點縣有2個縣出局,一般縣有30個輪休。安徽省打破平均主義的思維慣性,實行開發縣輪換制,2004年有22個縣成為首批輪休縣,輪換面達到全省開發縣的四分之一,2005年、2006年進一步完善了項目縣輪換制度。

  (三)立足長遠,科學規劃,建設穩定可靠的“大糧倉”。要確保農業綜合開發項目區長期能產糧、長期能調糧,真正建成穩定可靠的“糧倉”,必須進行科學規劃。河南省明確要求24個重點縣,必須把項目區選擇在中低產田面積集中連片且數量大、遠離縣城郊區和工業集聚區、遠離將來規劃的主要干線公路和村鎮建設等需要占用耕地的地方,保證建成的糧食生產核心區具有穩定性、長遠性。安徽省在確定重點開發縣時,把糧食增產潛力大、商品率高、產業優勢明顯、基礎條件好、開發成效顯著作為基本的選項條件。

  (四)提高投入標準,進行水田林路綜合治理,大力建設高標準農田。建設高標準農田就是通過實行水田林路綜合治理,把中低產田建設成為旱澇保收、高產穩產、節水高效的規范化農田。在中部地區,高標準農田要比普通農田增產300-400斤。安徽通過提高畝投資標準來實現高標準農田建設。2003年以前,安徽全省畝投資標準平均不足300元/畝,到2007年主產縣畝投資標準為528元(中央財政264元、地方財政配套132元、農民自籌132元),建設了一批高標準農田,成為保證糧食安全的中堅力量。河南省將24個重點縣高標準農田建設的指標進行量化,要求農田灌溉率達到75%以上,排澇標準不低于10年一遇,主要建筑物防洪標準不低于10-20年一遇;平整土地,修建田間生產路和主干道,達到晴雨通機(車),農業機械化程度80%以上;新建和完善農田林網,農田防護林控制面積達到85%以上;測土配方施肥、改良土壤措施到位,良種覆蓋率達到100%;推廣新品種、新技術,農業科技貢獻率達到55%以上,把項目區建設成為增加糧食產量的支柱、農業科技示范的樣板、標準化生產的楷模、現代農業建設的亮點。

  (五)圍繞糧食主產區安排產業化項目,促進農民增收,穩定種糧積極性。農業是弱質產業,種糧的比較效益低,穩定農民種糧積極性關鍵是要提高種糧收益,其中一條途徑在主產區延長糧食產業鏈,讓農民分享糧食加工升值收益。2005年以來,河南省圍繞打造核心糧食產區安排農業產業化經營項目,建立龍頭企業帶基地、連農戶的模式,發展訂單農業,增加農民收入,三年共向24個重點縣安排農發產業化經營財政資金7593萬元,扶持種植業、養殖業、加工業項目32個,不僅使項目區的小麥收購價普遍高出5-8分錢/斤,而且還安排項目區剩余勞動力11.2萬人,帶動47.2萬農戶年增收8.99億元,戶均增收1900多元,為農民增收發揮了積極的作用。安徽省按照“圍繞產業扶龍頭,圍繞龍頭建基地”的思路,2004-2006年,根據企業的需要和當地實際,全省安排33個土地治理項目與龍頭企業對接,共建設種植基地22萬畝。通過基地建設,大力推進農產品無公害、標準化生產,建立健全農產品質量安全保障體系,延伸了產業鏈,提升了開發水平,實現了農民增收、企業增效的雙贏效果。

  (六)打造平臺,引導其他支農投入,共同探索糧食主產區建設新農村的模式。河南省按照“性質不變,渠道不亂,統一規劃,各司其職,各記其功”的原則,以重點開發縣規劃為平臺,統籌相關涉農項目資金,合力建設高標準農田,在省發改、水利、農業、林業、交通、國土和電力等部門的通力合作下,24個農業綜合開發重點縣2006年、2007年分別統籌各類涉農資金8525萬元、22692萬元,參與配套設施建設,有效地提高了工程建設標準,形成了綜合效益。安徽省農發部門按照國家農發辦的要求,以項目區為平臺,從2007年起選擇望江、阜南、績溪三縣,目前在試點縣累計投入農發土地治理資金6700多萬元,引導國土、發改、扶貧、農業、水利、林業、交通、教育、科技、廣電、衛生等多部門涉農資金13136萬元,共同改善項目區基本生產、生活條件,發展支柱產業,探索糧食主產區建設新農村的發展模式,取得了明顯的效果。

  (七)創新田間工程管護機制,確保農業綜合開發項目長期發揮效益。農業綜合開發投入越是集中,越要注重解決重建輕管的問題,關鍵是要通過產權制度改革,將工程設施管護責任落實到人。河南省按照“工程開工、管護上馬”的要求,建立管護機制,落實管護隊伍、管護措施和獎罰制度,對項目區內的樹、井、機電設備、灌溉設施一律拍賣,所得收入繼續用于開發,將產權量化給個人,誰拿錢,誰經營,誰管理,誰受益,在產權制度改革上走出了新路。安徽省在近幾年的開發中,創立了“業主負責制”,不打無主井,不栽無主樹,用公開、自愿、競爭的方式,對機井、電灌站等經營性工程,由農發部門和業主共同出資建設,地方政府頒發業主權證,業主獲得工程使用和經營權;同時,在項目區推廣建立農民用水戶協會,實行“參與式灌溉”管理,田間工程設施用有所養,良性運行。

  三、當前農業綜合開發面臨的困難和問題

  (一)在確保國家糧食安全的責任劃分上,沒有形成中央和地方財力和事權相匹配的體制。解決好農業、農村、農民問題,是全黨工作的重中之重。具體到保障國家糧食安全問題上,長期以來我們籠統地講是中央和地方共同責任。但誰是責任的主體,各占多大的比重,從來沒有劃分清楚。在此次調研過程中,地方干部群眾一方面強烈要求中央財政增加農業綜合開發投入,另一方面基層普遍要求降低地方財政配套資金,反映出在糧食安全問題上部分主產縣認為中央應當承擔主要的投入。

  從主產區的貢獻看,13個糧食主產省(區)耕地面積占全國的64%,產量占全國73%,提供商品糧占80%以上,糧食主產區在保障國家糧食安全方面具有舉足輕重作用。從財力方面看,糧食主產省多數是人均財力較少的省份,產糧大縣一般都是工業小縣、財政窮縣;從事權方面看,中央要求主產區穩定發展糧食生產,但糧食主產省和產糧大縣自身不存在糧食安全問題,由于比較效益低,缺乏重農抓糧的內在動力,部分地區在實際工作中“嘴上喊著糧食生產,手上抓著工商發展,心里想著財政好轉”。從長遠看,地方要求中央財政增加農業綜合開發投入的呼聲會越來越強烈,在糧食安全問題上如何形成中央和地方財力與事權相匹配的體制,已經成為影響農業綜合開發的一個重大課題。

  (二)在投入增量不多的情況下,集中存量資金支持糧食主產縣的阻力很大。由于近幾年來中央財政每年安排農業綜合開發資金的增量不多,雖然我們在資金安排上盡力向糧食主產區傾斜,體現在13個糧食主產省(區)的增量并不十分明顯,這些省份按照集中投入支持主產縣的要求,只能調整存量資金分配格局,工作阻力很大。如河南省從2005年以來集中70%的土地治理資金支持24個重點開發縣后,每年有30個一般開發縣被輪休,有的開發縣已連續3年沒有開發任務,不僅影響到農發干部隊伍的穩定,縣里主要領導也不斷向省委、省政府要求安排投入,省級農發部門的壓力很大,存在隨時倒回平均分配投入的可能。

  (三)畝投入標準偏低,建筑材料價格漲幅過大,影響了高標準農田建設。根據我們在安徽平原地區測算,建成一畝旱澇保收、高產穩產、節水高效、持續發揮效益20年的高標準農田,需要投資1000元,目前全國平原地區的畝投資標準只有530元。在中央財政農業綜合開發資金沒有大幅度增加的情況下,如果將畝投資標準一步到位提高到1000元,全國每年的治理面積將減少一半,由目前約3000萬畝減少到1500萬畝左右。截至2006年底,我國現有的18.27億畝耕地中,仍有62%以上的耕地為中低產田,急待開發的任務很重。因此,目前農業綜合開發陷入了兩難境地,一面建設高標準農田需要提高畝投資標準,另一方面又不能因為提高畝投資標準而減少開發面積,迫切需要中央財政大幅度增加農業綜合開發資金。

  同時,近一段時間以來建筑材料價格大幅度上漲,對高標準農田建設的影響也很大。我們在河南了解到,今年以來主要建筑材料價格普遍上漲30%多,造成一些地方年初編制農發實施計劃時核定的項目工程預算與市場脫節,在招標時無人敢應標。

  (四)農村勞動力大量外流,動員農民投工投勞參與項目建設的難度加大。長期以來,農業綜合開發通過財政資金投入,引導受益村內的群眾,投工投勞參與項目建設。既增加了投入來源,也使農民更加珍惜和愛護開發成果,增強了對工程設施的管護意識。隨著大量青壯年勞動力外移,農村常住人口中老人、兒童、婦女所占比例大幅上升,目前很難動員足夠的勞動力參與項目建設,在部分項目區投工投勞變成了以資代勞。如我們在安徽省望江縣了解到,由于大部分勞動力外出務工,項目區的土方工程只能是農民出資、專業隊機械化施工,土地治理項目每畝自籌資金為137元,按人均耕地1.5畝計算每人籌資205.5元,基層反映農民籌資投勞的難度很大。

  四、幾點建議

  (一)“藏糧于田”是穩定發展糧食生產的根本措施,要充分發揮農業綜合開發保障國家糧食安全的重要作用。去年秋冬以來,大宗糧食、食用油、豬肉等主要農產品價格漸次上漲,再次警示我們,決不能忽視糧食安全和其他主要農產品供給問題。近幾年來,國家著眼于調動農民務農種糧的積極性,加大了種糧農民直接補貼、良種補貼、農機購置補貼和農資綜合補貼的力度;著眼于調動地方重農抓糧的積極性,較大幅度地增加了對糧食主產縣和財政困難縣鄉的獎勵補助。近幾年中央財政支農投入大幅度增長也主要集中在這兩方面。這些激勵性的支農惠農政策,對于調動種糧積極性起到了一定作用,隨著時間推移,這些政策的刺激作用趨穩。

  從糧食生產發展的規律看,種糧積極性只是一個方面,根本的基礎是糧食綜合生產能力。調研時,我們聽到省里分管農業的領導談感受,“沒有一定的綜合生產能力作基礎,激勵政策的作用是蒼白的”。提高農業綜合生產能力的重點是加強田間基礎設施建設,改善農業基本生產條件。在財政支農投入中,農業綜合開發是與提高綜合生產能力關系最緊密、作用最直接的一項投入,是通過“藏糧于田”建立糧食安全長效機制的重要途徑。因此,應當將農業綜合開發作為一項既管當前又管長遠的支農政策措施,切實加強領導,給予重點支持和保障,充分發揮農業綜合開發為國家糧食安全強基固本的作用。

  (二)按照健全中央和地方財力與事權相匹配體制的要求,大幅度增加農業綜合開發投入。十七大提出:“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設”,“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”。健全中央和地方財力與事權相匹配的體制,是財政面臨的重大課題。在劃分中央和地方事權的過程中,應當把糧食安全問題作為重要事項來研究。依據糧食發展的總體目標,按照不同區域的自然和社會經濟條件,科學劃分功能區,明確功能定位,落實中央和地方分級管理責任,采取差別扶持政策,共同確保國家糧食安全。

  糧食安全始終是關系我國國民經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題。從國家利益全局看,糧食與能源一樣,是當今世界重要的戰略資源。目前國際糧食貿易量大體保持在4800億斤,不到我國年度糧食總產量一半。我國進口1%的國內糧食需求量,就相當于國際糧食貿易量的2%,如果我國大量進口糧食,不僅會拉動國際糧價大幅上揚,而且會引發嚴重的國際政治沖突。明顯的“大國效應”,決定了中國的糧食安全問題實質就是國家安全問題,應當由中央政府來承擔更大保障責任。從國內糧食安全區域格局看,糧食主銷區特別是東南沿海地區,是影響我國糧食供求平衡的先導性和敏感性地區,也是全國財力狀況好的地區,保障糧食安全的主要事權在地方政府,并承擔與之相匹配財力安排,中央財政逐步減少對其發展糧食生產投入;糧食主產區自身不存在糧食安全問題,發展糧食生產是對國家糧食安全作貢獻,且地方財力不強,中央財政應大力扶持其發展糧食生產。

  農業綜合開發大力扶持糧食主產區建設高標準農田,打造全國糧食核心產區,是針對糧食安全事項,建立健全中央和地方財力與事權相匹配體制的著力點和切入點,權責清晰、容易操作、效果明顯、影響力大。建議從2008年起,大幅度度增加預算,將農業綜合開發作為健全中央和地方財力與事權相匹配體制的試點事項。

  (三)按照形成主體功能區的要求,進一步集中力量支持糧食主產區建設高標準農田。集中力量支持糧食主產區建設高標準農田,是一項涉及利益調整的改革,必須有理論作支撐,有制度為約束,按規劃來實施。為此,我們將以十七大關于建設主體功能區的理論為指導,根據我國糧食生產資源稟賦特點、生產基礎條件、糧食增產潛力等因素,編制“農業綜合開發糧食核心產區建設規劃”,在現有2136個開發縣(含農場,下同)中,確定三分一左右的糧食主產縣為重點開發縣,按照“存量資金統籌兼顧,增量資金重點傾斜”的原則,將絕大部分新增資金投入到主產省的主產縣,著力打造中國糧食核心產區。

  (四)開發與利用并重,實行深度開發,促進土地適度規模經營。只有逐步實現糧食規模化生產,才能提高種糧的比較效益,才能增強發展糧食生產的內在動力。農業綜合開發建設高標準農田后,每個項目區有4000-30000畝連片土地的產出率和資源利用率得到明顯提高,愿意從事糧食規模生產的經營者,能夠取得合理利潤,具備“可以發展多種形式的適度規模經營”的先決條件。

  今后,農業綜合開發要發揮優勢,順勢而為,努力創新開發投入機制,采取多種形式,促進適度規模經營發展。一是要實行深度開發,加強項目區“軟件”建設,促進提高糧食生產的組織化程度。農業綜合開發在項目區完成“硬件”設施建設后,要繼續進行深度開發,安排少量資金,培育和啟動農民用水戶協會、農機合作社、農業技術應用協會、專用糧食品種生產協會等“軟件”組織建設,在維持分戶小規模經營不變的情況下,實現統一機耕、統一播種、統一灌溉、統一施肥和統一機收,提高糧食生產的組織化程度。二是要制定明確政策,鼓勵實行土地先流轉后開發。要根據農村勞動力大規模進城務工,農村出現“代耕”種田大戶和“代耕”企業的新形勢,探索和鼓勵由種田大戶和企業直接申報農業綜合開發項目,并優先予以扶持。三是要促進產業化經營和土地治理兩類項目有機結合,鼓勵糧食加工轉化企業發展訂單農業,甚至直接參與基地建設,促進土地適度規模經營。

  (五)創新開發投入管理機制,有效解決籌資籌勞的困難問題。要有效解決籌資籌勞的困難問題。必須在以下三個方面進行體制機制創新。一是要探索建立先建后補的民辦公助機制。在條件成熟的地方,通過試點,逐步推行先建后補的做法。以開發縣自主確定農業綜合開發規劃為依托,以地方財政安排資金為引導,以農民自愿籌資投勞為主體,以中央財政資金為補助。中央財政根據地方財政安排資金、農民籌資投勞以及開發任務完成情況,制定補助標準,多籌多補,以獎代補。地方政府可以采用先建設后申請補助,邊建設邊申請補助的方式,自下而上籌集農業綜合開發投資。二是要大力推廣“業主負責制”。用公開、自愿、競爭的方式,對機井、電灌站等經營性工程,由農發部門和業主共同出資建設,業主負責完成政策規定的籌資籌勞配套投入,工程設施建成后由地方政府頒發業主經營權證,業主獲得工程使用和經營權。三是要深化農田基礎設施產權制度改革。對項目區內的井渠、管網、樹木及澆灌設施一律拍賣,誰購買,誰經營,誰管理,誰受益,拍賣所得用作籌資籌勞配套投入及工程設施管護。


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